O desenvolvimento em áreas rurais - Na encruzilhada de diferentes políticas públicas

por João Ferrão

Investigador Coordenador do Instituto de Ciências Sociais da Universidade de Lisboa

Qualquer debate sobre desenvolvimento rural confronta-se com duas questões de fundo, uma relacionada com o próprio conceito de ‘rural’ e outra com a natureza das políticas ditas de desenvolvimento rural.

Não é fácil lidar hoje com o conceito de ‘rural’. É verdade que o conceito tradicional de rural como área fortemente dependente de atividades agrícolas e agroindustriais, habitada por populações com baixos níveis de instrução e com condições de vida e de acessibilidade desfavoráveis já não é o dominante. A multifuncionalidade dos espaços rurais e a pluralidade de situações no seio do ‘rural’ ganharam, entretanto, reconhecimento suficiente para integrarem qualquer discurso sobre o futuro das áreas rurais.

Apesar disso, as categorias de rural e de urbano, consideradas de forma dicotómica ou como extremos de um contínuo de situações diferenciadas, continuam a estruturar grande parte do nosso entendimento acerca das dinâmicas territoriais e das suas oportunidades de desenvolvimento.

Existe, pois, uma tensão evidente entre, por um lado, o reconhecimento generalizado da necessidade de flexibilizar e diferenciar o conceito de ‘rural’ e, por outro, a formulação de políticas coerentes de desenvolvimento das áreas rurais. ‘Rural’ e ‘urbano’ são hoje conceitos caóticos, persistindo mais por inércia cultural e institucional, por interesses corporativos ou como consequência da existência de políticas específicas do que pelo facto de corresponderem a realidades autónomas.

As políticas que continuamos a designar de desenvolvimento rural traduzem a evolução sucintamente referida no parágrafo anterior. Elas são, de alguma forma, uma versão alargada de políticas agrícolas, abarcando agora temas como a biodiversidade, a paisagem, as amenidades locais ou as atividades ligadas à visão pós-produtivista de rural (turismo rural, energias renováveis, etc.). Em países como Portugal, marcados pela ausência de políticas nacionais fortes, a política rural estrutura-se basicamente em função da Política Agrícola Comum (PAC) e sem relação direta com a Política de Coesão. Isto significa que um território classificado como rural é alvo, simultaneamente, de políticas de desenvolvimento rural (PAC) e de políticas de desenvolvimento regional (política de coesão), políticas essas que prosseguem objetivos e apoiam medidas e iniciativas que não raro se sobrepõem, se canibalizam reciprocamente pelos efeitos contraditórios que desencadeiam ou que deixam “vazios” por falta de uma identificação clara de distribuição de responsabilidades institucionais.

É verdade que para o período comunitário 2014-20 a Estratégia Europa 2020 e o Quadro Estratégico Comum definem objetivos e procedimentos que asseguram uma maior coerência entre as várias políticas e instrumentos de programação. E também é certo que, de uma forma sem precedentes, foram estabelecidos objetivos temáticos e prioridades de investimento comuns a todos os Estados-Membros. Este enquadramento comunitário tem, sem dúvida, a vantagem de garantir ex ante um maior grau de coerência, complementaridade e sinergia entre distintas políticas e respetivos instrumentos. Mas em países muito dependentes de políticas e orientações comunitárias, como Portugal, vai certamente contribuir para adiar a questão essencial: como criar condições para aumentar as oportunidades dos diferentes territórios, isto é, de combinações específicas comunidades / economia / ecologia, com atores, instituições e culturas de governança particulares? E como delimitar esses territórios? Adotando delimitações político-ministrativas? Definindo regiões funcionais, baseadas em diferentes tipos de interdependência e integração territorial (bacias hidrográficas, redes ecológicas, movimentos pendulares casa-trabalho, sistemas locais de alimentação, etc.)? Demarcando espaços com significativa identidade histórica, cultural e paisagística? Considerando áreas relevantes para objetivos específicos de política e onde exista experiência acumulada de trabalho em parceria? Ou levando em consideração os resultados de análises baseadas em indicadores demográficos, de desenvolvimento ou outros, que permitam, por exemplo, definir categorias como espaços rurais e urbanos, áreas de baixa densidade, etc.?

A melhoria das condições de desenvolvimento em áreas rurais dificilmente passará, em vários aspetos essenciais, por políticas de desenvolvimento rural. Não por demérito destas políticas, mas porque os centros onde são tomadas as decisões que mais condicionam – positiva ou negativamente – o futuro das comunidades, da economia e da ecologia das áreas rurais estão, em grande parte ou mesmo na sua maioria, localizados em áreas urbanas ou noutros países. Mas, ao mesmo tempo, não haverá desenvolvimento em áreas rurais sem a participação ativa das comunidades, dos atores e das instituições locais, nomeadamente no âmbito de políticas de desenvolvimento rural. Como gerir esta tensão?

A preparação dos documentos programáticos relativos ao ciclo comunitário 2014-20 foi precedida e acompanhada por três debates convergentes mas relativamente autónomos, um sobre estratégias de desenvolvimento de base territorial (place-based initiatives), outro sobre a territorialização de políticas setoriais e um terceiro sobre a importância das relações urbano-rural e das regiões funcionais não coincidentes com espaços político-administrativos ou de planeamento pré-definidos. A influência desses debates é visível nos documentos programáticos que enquadram os Acordos de Parceria para 2014-20, com destaque para os instrumentos de programação Investimentos Territoriais Integrados (ITI) e Desenvolvimento Local de Base Comunitária (DLBC), este último muito influenciado pela filosofia LEADER mas com aplicação extensível a áreas urbanas e urbano-rurais. 

Se a prosperidade e sustentabilidade futuras em áreas rurais não depende sobretudo de políticas de desenvolvimento rural, e sendo as dinâmicas de mercado incapazes de resolver os problemas estruturais com que as comunidades e as economias destas áreas se confrontam, como garantir um impacte conjugado coerente por parte de políticas com objetivos e domínios de aplicação distintos mas com incidência num mesmo território? As estratégias e intervenções integradas de base territorial (multissetoriais e multifundo) respondem a uma parte da questão colocada. Mas, embora essenciais, são por si só insuficientes. Ou seja, o desenvolvimento em áreas rurais pressupõe como condição necessária, mas não suficiente, a existência de políticas de desenvolvimento rural e de intervenções integradas de base territorial. O que falta, então? A nosso ver, a questão anterior deve ser respondida no contexto de uma questão mais ampla: como assegurar a necessária complementaridade e a adequada sinergia entre distintas políticas com incidência, direta ou indireta, num mesmo território?

A resposta a esta questão mais vasta inclui diversos ingredientes: adoção de referenciais estratégicos estáveis de ordenamento do território (PNPOT – Programa Nacional da Política de Ordenamento do Território, PROT – Programa Regional de Ordenamento do Território, etc.) como critério de avaliação de projetos; criação de sistemas regionais de governança, envolvendo entidades responsáveis por diferentes políticas e programas e partes interessadas mais relevantes, permitindo que as CCDR funcionem como veículos efetivos de coordenação e desenvolvimento regional; avaliação periódica do impacte territorial conjugado das várias políticas e programas por região-plano, recorrendo a metodologias específicas para esse efeito (TIA – Territorial Impact Assessement); criação de um centro de racionalidade e de monitorização estratégica “Território” do Portugal 2020 e do Programa de Desenvolvimento Rural no âmbito da Agência para o Desenvolvimento e Coesão. Apenas assim será possível entender e influenciar os processos de desenvolvimento em áreas rurais a partir de uma ótica que transcenda os processos de ruralidade, enquadrando-os, do ponto de vista das dinâmicas de mudança e das políticas, num quadro mais amplo de desenvolvimento sustentável da sociedade e da economia nacionais. Em suma, pensando o rural para além dele próprio mas reconhecendo o seu papel essencial na construção do futuro do país.

Artigo de opinião publicado em Fevereiro de 2014, no Jornal Pessoas e Lugares Nº 13.