Desenvolvimento, Território e Política agrícola – Portugal 2015

por Francisco Cordovil

Investigador do INIAV, I.P., Instituto Nacional de Investigação Agrária e Veterinária

Primeira Parte

Devido à localização, posição geográfica e relevo de Portugal continental, as caraterísticas biofísicas das suas zonas rurais são variadas, propiciando uma grande diversidade de sistemas agroflorestais, que se vai recriando em função de mudanças socioeconómicas e políticas.

A diversidade do território constitui um potencial de desenvolvimento, mas também de fragmentação e de acentuação das disparidades de condições de vida e de progresso. Na ausência de estratégias integradoras dos diversos territórios e de resposta às suas necessidades específicas, o que se pode esperar é o agravamento das disparidades.

A evolução da agricultura portuguesa na última década foi a mais negativa desde a adesão à União Europeia. O valor acrescentado¹ (VAB) da agricultura do Continente diminuiu 26% (-2,5% em média anual) entre 2000 e 2012 ².

Tal resultou da conjugação adversa das evoluções do volume (- 19%) e dos preços (- 8 %) do VAB. Os preços implícitos no VAB diminuíram porque a progressão dos preços dos consumos intermédios (CI) superou os da produção: 32% dos CI, contra 14% da produção. Também em volume, o crescimento dos CI (2%) e a redução da produção (-5,6%) contribuíram para a forte diminuição do VAB. Como resultado global, os consumos intermédios ascenderam em 2012 a 70% do valor da produção, contra 55% em 2000, e a quota-parte do VAB na produção caiu de 45% para 30%. A produção animal foi determinante para esta evolução, dada a enorme dependência dos gastos com alimentos (maioritariamente importados). O peso da pecuária na produção da agricultura (40%), não tem assim correspondência no contributo para a criação de valor; este era inferior a 20% em 2000 e reduziu-se para menos de 10% em 2012.

A queda da produção agrícola em volume merece especial atenção pois decorreu de dinâmicas setoriais e territoriais diferenciadas e foi muito influenciada pelas políticas adotadas. Na componente específica da produção de bens, a produção agrícola diminui 4,5%³ em volume, em resultado de dois fatores: a variação da base física das atividades vegetais (áreas) e animais (efetivos) e a evolução das produtividades.

A base física da agricultura sofreu uma grande retração e recomposição. A quebra global foi de 5%, com um ligeiro aumento na parte vegetal (3%) e uma redução de 16% na componente animal. Mas ambos os subsetores abrigam evoluções contrastadas.

Na produção vegetal, apenas cresceu a área com pastagens pobres em terra limpa (43%), tendo a restante superfície agrícola diminuído 19%. Destacam-se pela negativa os recuos da superfície irrigável (-32%) e da terra arável limpa (-28%), este ligado à abrupta retração da área das grandes culturas em sequeiro (-57%). Esta recomposição induziu uma quebra acentuada da produtividade (-26%), devido à substituição das culturas temporárias por pastagens pobres e à diminuição da superfície irrigável, a qual na ausência de outros fatores teria implicado uma redução da produção vegetal de cerca de 24%. Contudo, o intenso crescimento da produtividade das culturas permanentes regadas (olival, frutos frescos e vinha), dos hortícolas e do milho grão compensou parcialmente essa quebra, permitindo que a produção vegetal se retraísse apenas em 5% entre 2000 e 2012 (cerca de – 0,5% ao ano).

Na base física da produção animal só aumentou a componente bovinos carne (13%), tendo diminuído muito os restantes efetivos: bovinos leite (- 32%), ovinos e caprinos (-28%) e granívoros (suínos e animais de capoeira: -25%)⁴. Tal como no setor vegetal, a produtividade animal evoluiu em função de efeitos contraditórios: o n.º de vacas leiteiras diminuiu cerca de 30% entre 2000 e 2012, mas a produção de leite de vaca retraiu-se apenas 5%, sinalizando um crescimento de 40% da produtividade do efetivo leiteiro. O crescimento da produtividade dos granívoros também permitiu obter um aumento da produção (14%). Em contraste, nos ovinos e caprinos o crescimento da produtividade foi pequeno, pelo que a produção diminuiu 20% entre 2000 e 2012. E nos bovinos de vocação carne houve uma evolução paradoxal: o efetivo reprodutor aumentou 15% entre 2004 e 2012 e a produção de carne diminuiu 20% no mesmo período, revelando uma diminuição da produção por vaca da ordem dos 30%. Desta combinação de factores, resultou uma ligeira quebra global da produção animal (-2%) no período, mas com um forte contraste entre a produção de granívoros (+14%) e de bovinos, ovinos e caprinos (-19%), o que implicou o sensível reforço da componente pecuária mais dependente de consumos intermédios importados, logo, com um escasso efeito na criação de valor acrescentado nacional.

Vimos a evolução da produção e do VAB a preços de mercado. Considera-se em seguida também os subsídios à produção e o rendimento agrícola.⁵

Os subsídios à produção aumentaram 20% no período 2000-2012, amortecendo o impacto da quebra do VAB (-26%) sobre o Rendimento Agrícola, mas não podendo evitar a sua grande redução (-16%). Devido a esta evolução, a dependência do rendimento agrícola dos subsídios passou de 20% para 30% durante esse período.

Com este panorama à escala do Continente, observe-se o que se passou a nível regional. Retém-se apenas dois grandes espaços – um constituído pelas Regiões do Norte e do Centro (Norte/Centro) e o outro pelo Alentejo (incluindo a Lezíria do Tejo) – que representam cerca de 90% da produção e rendimento agrícolas do Continente e que, apesar da sua diversidade interna, permitem ilustrar as grandes mudanças territoriais.

O trajeto da agricultura no Norte/Centro foi ainda pior que o mostrado para o Continente, acontecendo o inverso no Alentejo, cuja dinâmica foi mais favorável. Além, o VAB e o rendimento agrícolas diminuíram, respetivamente, 33% e 25%, enquanto no Alentejo a quebra do VAB foi de apenas 7% e o rendimento agrícola aumentou 4%. Assim, em apenas uma década, o peso do Alentejo no rendimento agrícola do Continente reforçou-se em 6% (27% para 33%), acontecendo o inverso com o do Norte/Centro (de 63% para 57%).

O que justificará tal contraste entre as trajetórias regionais? A superfície agrícola irrigável reduziu-se no Norte/Centro mais de 40% (457 para 260 mil hectares) e no Alentejo apenas 10%, mercê da forte expansão do regadio na zona do Alqueva. A área de culturas permanentes diminuiu 14% no Norte/Centro e aumentou 18% no Alentejo, sobretudo devido ao olival intensivo. Os efetivos pecuários diminuíram 19% no Norte/Centro e aumentaram 10% no Alentejo; considerando apenas os herbívoros o fosso é maior, uma diminuição de 20% no primeiro espaço e um acréscimo de 12% no segundo.

O aumento dos subsídios à produção foi no Alentejo (24%) também superior ao do Norte/Centro (21%). O grau de subsidiação da agricultura alentejana, à partida muito superior à média no Continente, consolidou essa posição cimeira. O peso dos subsídios no rendimento agrícola passou, entre 2000 e 2012, de 21% para 31% no Continente, de 37% para 44% no Alentejo e de 16% para 26% no Norte/Centro.

No período em análise, a Política Agrícola Comum (PAC) sofreu grandes alterações. Pela sua natureza e modo de aplicação em Portugal elas tiveram um forte impacto. A quase totalidade das ajudas antes ligadas às produções vegetais (cereais, beterraba, tabaco, azeite, etc.) foram transferidas para subsídios desligados (Regime de Pagamento único – RPU), tendo-se mantido e reforçado as ligadas aos bovinos, ovinos e caprinos.

Essas alterações provocaram o colapso das culturas mais dependentes das ajudas ligadas (cereais, beterraba, tabaco) e a retração da área cultivada em favor das pastagens pobres. Explicam também a evolução do complexo herbívoro: aumento significativo (15%) do efetivo de vacas aleitantes (vocação carne), as mais beneficiadas pelas ajudas ligadas, e o forte recuo do efetivo de ovinos e caprinos (-24%). Como assinalado, o apoio ligado às vacas aleitantes conduziu à insólita (e inédita) ocorrência dos aumentos das ajudas e dos efetivos serem acompanhados pela diminuição da produção, devido à forte quebra da produção por vaca. Sendo deplorável, este desfecho é compreensível: as ajudas foram atribuídas por vaca, sem incentivo à produção de carne ou ao aumento e melhoria do potencial forrageiro, o que convidou a uma minimização de custos e à correlativa degradação do maneio.

Na ausência de estratégias de correção dos impactos territorialmente assimétricos destas alterações de políticas, o que se poderia esperar era a acentuação das disparidades. E foi o que aconteceu.

A evolução comparativamente muito desfavorável da agricultura do Norte/Centro face à do Alentejo não se deve apenas a alteração da política agrícola. As diferenças de evolução demográfica, de condições naturais, de estruturas agrárias e de acesso aos mercados e a nova tecnologia ajudam a compreender aquela evolução. Mas a ‘mão’ da política agrícola foi bem ‘visível’. A observação da repartição dos apoios ao investimento agrícola acentua o que se conclui da análise dos subsídios à produção. Cerca de 37% do investimento apoiado pelo PRODER 2007-2013 foi realizado no Alentejo e, aqui, muito concentrado na área do Alqueva, excedendo assim a quota-parte da região na agricultura do Continente. Ao invés, o Norte/Centro absorveu 55% do investimento, aquém portanto do seu peso no VAB agrícola (67% e 60%, respetivamente em 2000 e 2012). Combinando as visões regional e setorial, a concentração do apoio ao investimento é ainda mais marcante: por exemplo, o apoio à olivicultura representou 15% do total (38% no Alentejo) quando o seu peso não chega a 3% da produção agrícola total do Continente e se situa em cerca de 4% da produção vegetal.

Em síntese, no período analisado (2000-2012) a produção agrícola diminuiu muito e tornou-se mais dependente da utilização de consumos intermédios com um forte conteúdo de importações. O rendimento agrícola também se reduziu acentuadamente, apesar de o aumento dos subsídios ter amortecido o impacto da quebra do valor acrescentado da produção. A agricultura portuguesa tornou-se assim mais dependente de subsídios.

As disparidades entre regiões acentuaram-se e a condução da política agrícola, por omissão e ação, constitui um fator de agravamento e não de amortecimento dessas disparidades.

Urge compreender as raízes desta evolução e, sobretudo, tentar corrigi-la no futuro em prol da coesão social e territorial, o que é dizer do desenvolvimento de Portugal. Mas também para assegurar, em condições de equidade, a sustentabilidade da agricultura e do rendimento e bem-estar dos agricultores.

¹ Na ótica da produção o Valor Acrescentado (VAB) é avaliado a preços ao produtor (preços de mercado), sem inclusão de subsídios. Para acompanhamento do texto, deve ter-se presente as seguintes equações: (1) VAB a preços de mercado (VABpm) = Produção a preços no produtor – Consumos Intermédios; (2) VAB a custo de fatores (VABcf) = VABpm + Subsídios à Produção (líquidos de impostos).

² Os indicadores sobre a evolução da agricultura portuguesa baseiam-se em fontes do INE: Contas Económicas da Agricultura e Recenseamentos Agrícolas de 1999 e 2009. Os dados das Contas Económicas foram convertidos para médias trianuais centradas, para reduzir a interferência das oscilações interanuais.

³ A produção do ramo de atividade agricultura inclui a produção de bens agrícolas (vegetais e animais) e de serviços agrícolas e, ainda, de outras atividades inseparáveis da produção agrícola.

⁴ Os efectivos pecuários são contabilizados em Cabeças Normais, através de uma grelha de conversão do número de cabeças naturais em cabeças normais.

⁵ Adicionando os subsídios à produção (líquidos de impostos) ao VAB a preços de mercado obtém-se o VAB a custo de fatores, que mede o rendimento resultante da atividade agrícola (Rendimento Agrícola).

Artigo de opinião publicado em Julho de 2015, no Jornal Pessoas e Lugares Nº 18.