Articulação da política de desenvolvimento rural com outras políticas do território

por Arlindo Cunha

Economista, Professor da Universidade Católica-Porto e ex-Ministro da Agricultura

Estamos na fase final de preparação dos novos programas e medidas que hão de dar corpo à aplicação em Portugal de um novo ciclo de políticas comuns da União Europeia (U.E.). Daí, a justificada preocupação de, ao implementá-las, se assegurar no terreno a respetiva articulação, conforme especifica, de resto, o Artigo 7.º do Tratado de Lisboa sobre o Funcionamento da União Europeia (TFEU). No que respeita ao desenvolvimento rural, esta articulação é particularmente importante com a política dirigida ao desenvolvimento das regiões, apesar de ser também relevante a sua compatibilidade com as políticas agrícola e ambiental, sendo a coordenação com esta última exigida pelo Artigo 7.º do TFEU. As presentes considerações incidirão sobre a articulação das políticas de desenvolvimento rural¹ e regional, tendo em conta a fortíssima interface entre elas.

Uma das mais importantes dimensões deste novo ciclo de políticas tem a ver com os problemas e necessidade dos territórios rurais². E impõe-se começar por sublinhar desde já que a U.E. ainda não foi capaz de definir e criar, enquanto política comum, aquilo a que poderíamos, com propriedade, chamar uma Política de Desenvolvimento Rural (PDR). Sendo certo que existe com este nome uma política dentro da PAC, designada desde a Reforma da Agenda 2000 de 1999 como o seu segundo pilar, certo é também que esta não tem arcaboiço que corresponda à ambição da designação, pois que é essencialmente uma política de apoio à modernização das estruturas agrárias e agroalimentares que, a partir da Reforma da PAC de 1992, foi evoluído para uma política mais horizontal, com incorporação das preocupações ambientais, da qualidade e segurança dos alimentos, do bem-estar animal, do combate às alterações climáticas e, naturalmente, da diversificação económica dos territórios mais marcadamente agrícolas. Na verdade, a problemática do desenvolvimento rural tem na sua essência a ver com a globalidade a economia e não apenas com a agricultura. Até porque, mesmo nos territórios mais agrícolas, este setor está longe de ser o mais importante, quer em termos de criação de riqueza, quer de emprego.

Em paralelo com esta abertura da PAC a horizontes mais vastos que os estritamente confinados ao setor agroflorestal, a Política de Desenvolvimento Regional e de Coesão (PDRC) foi também evoluindo, desde as intervenções iniciais do FEDER numa ótica de intervenção avulsa em obras públicas, até a uma visão cada vez mais estratégica de desenvolvimento, especialmente a partir do primeiro Pacote Delors de 1989, que obrigou os Estados-Membros à elaboração e aprovação dos Quadros Comunitários de Apoio, com a consequente definição de uma estratégia de desenvolvimento desagregada nos seus diferentes níveis territoriais e a correspondente afetação dos recursos. Desta forma, a PDRC foi incluindo cada vez mais medidas de apoio ao desenvolvimento das áreas rurais, quer integradas em programas Operacionais Regionais, quer em Programas Nacionais de caráter temático.

Mas se é verdade que a PDR apenas toca marginalmente na verdadeira problemática do desenvolvimento rural, verdade igualmente é que a PDRC nunca teve a problemática do mundo rural, designadamente a sua estrutura e dinamização económica, no seu epicentro. Compreende-se, assim, que num tal contexto, os recursos financeiros desta última política tenham sido prioritariamente afetos às grandes infraestruturas, aos equipamentos e aos sistemas gerais de incentivos. Em relação àquelas, sucede com frequência que as opções feitas refletem excessivamente a lógica dos serviços públicos ou das autarquias locais, subvalorizando frequentemente a perspetiva dos agentes económicos, que pouca influência têm nas opções de fundo. No caso dos sistemas de incentivos, o processo é normalmente centralizado, perdendo com frequência uma perspetiva de desenvolvimento sustentado a que os projetos aprovados deveriam obedecer e, sobretudo, não tem incorporado minimamente uma sensibilidade para as micro iniciativas e as microempresas.

Com os inevitáveis riscos de uma simplificação excessiva, pode dizer-se que a política regional está mais centrada na promoção das cidades intermédias, nas PME e nas grandes e médias acessibilidades, enquanto que a política de desenvolvimento rural está mais vocacionada, ainda que não exclusivamente, para apoiar o empresário-agricultor e o pequeno empresário local, as micro-empresas (quase sempre as únicas existentes nas de zonas mais predominantemente rurais ou do rural profundo), e as iniciativas de muito pequena escala que escapam à esfera de ação regular das políticas regionais convencionais.

Temos, assim, que, à falta de uma verdadeira política de desenvolvimento rural, o que temos são medidas de desenvolvimento rural, as quais estão dispersas por diferentes políticas, designadamente estas duas. É neste contexto que defendo desde há muito que Programa LEADER deixe de ser uma iniciativa comunitária de caráter mais ou menos experimental/metodológico, para passar a assumir uma expressão de política comum de desenvolvimento rural, nas suas diferentes dimensões, e com financiamento plurifundos. Não havendo atualmente políticas plurifundos de raiz, ou seja, assim concebidas ao nível da UE, a regulamentação estabelecida permite, porém, que os Estados-Membros possam desenhar e aplicar programas com estas caraterísticas. É neste contexto que o Acordo de Parceria Portugal 2020, na versão enviada à Comissão Europeia no final do mês passado, apresenta como plurifundos os Programas Operacionais (PO) Regionais, as Intervenções Territoriais (ITI) – que serão concretizados através de Pactos de Desenvolvimento e Coesão Territorial (PDCT) – e o Programa LEADER. É a este nível que a articulação tem maior expressão, já que todas estas três tipologias de instrumentos de intervenção contêm políticas/medidas de apoio ao desenvolvimento rural.

No que em particular respeita às ITI, estão desde já previstas duas: uma dirigida à problemática do mar e outra ao Alqueva. Sem pôr em causa qualquer uma destas escolhas, muito especialmente a primeira, afigura-se-me, de longe, ainda mais prioritária uma ITI especificamente dirigida ao combate das assimetrias de desenvolvimento entre o interior e o litoral, com um generoso pacote de medidas e recursos destinadas a incentivar o investimento e a criação e ou a ampliação de empresas nestas áreas. O que pressuporia uma elegibilidade mais ampla do que as ITI previstas para as NUT III ou agrupamentos destas, contendo, designadamente, instrumentos de apoio directo à atividade económica. O seu sucesso implicaria a existência de uma Política Fiscal coerente com estes mesmos objectivos, assim como uma verdadeira Política de Reforma do Estado, que reduzisse a despesa pública onde ela se concentra, em vez de andar a extinguir serviços públicos em nome de uma racionalidade tecnocrática de economias de escala, cuja lógica se aplica inquestionavelmente a muita coisa, mas não a esta; pois que, na verdade, se o Estado não serve para manter a coesão nacional, então não serve para nada. Manter a coesão é garantir que não exista discriminação entre cidadãos no que respeita ao acesso de serviços públicos básicos, que cabe ao Estado fornecer ou assegurar que sejam fornecidos.

A configuração do Portugal 2020 irá, mais uma vez, refletir inexoravelmente a tradicional compartimentação da organização do Estado por ministérios verticais, onde sobressai o vazio de instituições político-administrativas regionais com poderes de  aprovação democrática de estratégias e programas de desenvolvimento a essa escala. A que acresce, na atual conjuntura, a falta de experiência e de capacidade técnico-administrativa das instituições de caráter sub-regional. Por ambas as razões, faz todo o sentido a preocupação pela coerência e articulação de políticas e medidas.

Em conclusão: na falta de uma política integrada de desenvolvimento rural, ou de um programa plurifundos dirigido especificamente a resolver problemas do mundo rural, impõe-se assegurar alguns princípios básicos. O primeiro é definir bem as estratégias de desenvolvimento territorial para os vários níveis dos territórios, designadamente os níveis regional e sub-regional. O segundo é que, independentemente da autonomia funcional e financeira dos diferentes programas que contenham medidas de desenvolvimento rural (programas operacionais temáticos, regionais, PDCT ou LEADER), a estratégia de desenvolvimento só pode ser uma para o mesmo território. Terceiro, consequentemente, estes programas não podem incorporar medidas que sejam entre si contraditórias ou encorajem os agentes económicos em sentidos diferentes, nem pode haver mais do que uma elegibilidade para uma determinada matéria. Finalmente, devem ser afinados os órgãos institucionalmente responsáveis pela aplicação dos diferentes programas para assegurar uma monitorização permanente da sua aplicação.

Os recursos são escassos e os problemas dos territórios rurais enormes. Por isso, mais do que nunca, se impõe um particular cuidado de articulação das diferentes políticas, medidas e apoios. E como não temos, infelizmente uma organização do Estado que favoreça a dimensão territorial que deveria ser o espaço matricial das políticas públicas de desenvolvimento, temos que fazer um redobrado esforço de cooperação interinstitucional. Mas é preciso que essa seja uma real preocupação de quem nos governa e que se defina claramente quem é que, aos diferentes níveis dos territórios, deve liderar.

Notas:

¹ Apesar de o princípio da articulação entre políticas se aplicar de forma universal em todas as dimensões do Programa de Desenvolvimento Rural, é especialmente a componente Desenvolvimento Local que, pela sua complexidade, merece maiores cuidados. A componente Competitividade e Organização da Produção (a maior do Programa) está facilmente articulada com a Política Agrícola Comum (PAC) por via da responsabilidade institucional e de gestão do Ministério da Agricultura; e a de Ambiente, Eficiência no Uso dos Recursos e Clima incide em larga medida sobre a mesma PAC e uma parte menor com a Rede Natura.

² A União Europeia considera como rurais os territórios com densidades inferiores a 300 habitantes por quilómetro quadrado e cujas populações vivam em aglomerados com menos de 5.000 habitantes. Dentro destes, existem os predominantemente rurais, os intermédios e os predominantemente urbanos. Os primeiros representam 57% do território da U.E.27, 24% da sua população e 19% do PIB (Ver DGAgri (2011) Rural Development in the European Union – statistical and economic information).

Artigo de opinião publicado em Fevereiro de 2014, no Jornal Pessoas e Lugares Nº 13.